Sammlung der Entscheidungen des Schweizerischen Bundesgerichts
Collection des arrêts du Tribunal fédéral suisse
Raccolta delle decisioni del Tribunale federale svizzero

BGE 119 IA 285



119 Ia 285

34. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung
vom 17. Juni 1993 i.S. Stadtgemeinde Winterthur gegen Regierungsrat
und Kantonsrat des Kantons Zürich (Verwaltungsgerichtsbeschwerde und
staatsrechtliche Beschwerde) Regeste

    Anfechtung eines zürcherischen Richtplans, Zulässigkeit von
Rechtsmitteln, Gemeindeautonomie.

    1. Hinweise zur Richtplanung nach zürcherischem Recht (E. 2).

    2. Der kantonale Gesamtplan mit der Festsetzung eines Standortes
für eine Sonderverbrennungsanlage im Versorgungsplan kann nicht mit
Verwaltungsgerichtsbeschwerde wegen Verletzung des Bundesumweltschutzrechts
angefochten werden (E. 3).

    3. Gegen den Versorgungsplan ist die staatsrechtliche Beschwerde
wegen Verletzung der Gemeindeautonomie zulässig (E. 4).

    4. Der Kantonsrat durfte ohne Verletzung der Gemeindeautonomie im
Versorgungsplan eine Sonderverbrennungsanlage in Oberwinterthur vorsehen
(E. 5).

Sachverhalt

    A.- Im Jahre 1985 beschloss der Regierungsrat des Kantons Zürich die
Erarbeitung eines umfassenden kantonalen Abfallkonzeptes. In der Folge
zeigte sich unter anderem, dass der Bau einer Sonderabfallbehandlungsanlage
(SABA) nötig sein würde. Der Regierungsrat gab darauf im Jahre
1987 die Ausarbeitung einer Vorstudie, eines Vorprojekts und eines
Umweltverträglichkeitsberichts für eine SABA in Auftrag.

    Die Vorstudie und das Vorprojekt der Gebr. Sulzer AG für eine SABA
wurden in den Jahren 1987/88 erstattet und sahen den Betrieb einer solchen
Anlage auf dem Sulzer-Werkgelände in Oberwinterthur vor. Der Bericht zur
Umweltverträglichkeit stammt aus dem Jahre 1989 und umfasst die Prüfung
von 14 Alternativstandorten.

    Im April 1989 reichte die Baudirektion des Kantons Zürich beim Stadtrat
von Winterthur im Sinne von § 323 PBG ein Gesuch zu einem Vorentscheid für
eine Sonderabfallverbrennungsanlage SABA in Oberwinterthur ein. Gestützt
auf ein Gutachten kam der Stadtrat Winterthur im Juni 1990 zum Schluss,
eine baurechtliche Bewilligung für eine Sonderabfallverbrennungsanlage
auf dem Areal Sulzer Oberwinterthur werde nicht in Aussicht gestellt.

    Im Mai 1989 leitete die Baudirektion das Verfahren für die
Teilrevision des kantonalen Gesamtplanes mit der Anhörung der nach-
und nebengeordneten Planungsträger ein. Am 17. Oktober 1990 stellte
der Regierungsrat dem Kantonsrat Antrag für einen Beschluss über die
Teilrevision des kantonalen Gesamtplanes (Versorgungsplan), und zwar
bezüglich Standortfestsetzung für kantonale Sonderabfallsammelstellen
(Hinwil, Horgen, Winterthur [Deponie Riet]), für eine Sammel-, Sortier-
und Behandlungsanlage für Sonderabfälle in Urdorf (SOBU) sowie für eine
Sonderabfallverbrennungsanlage in Oberwinterthur (SABA [Vorlage 3115]).

    Der Antrag des Regierungsrats (Vorlage 3115) und der entsprechende
Antrag der kantonsrätlichen Raumplanungskommission vom 25. April 1991
(Vorlage 3115a) lagen im Jahre 1991 öffentlich auf. Den Anträgen erwuchs
Opposition. In ihrem begründeten Antrag vom 26. Juni 1992 (Vorlage 3115b)
setzte sich die kantonsrätliche Raumplanungskommission mit diesen
Einwendungen ausführlich auseinander. Sie gelangte schliesslich zu
folgender Gesamtbeurteilung und Empfehlung:

    "Aufgrund dieser umfassenden Prüfung sind im kantonalen

    Gesamtplan die Standorte für die SABA in Oberwinterthur, die SOBU
   in Urdorf und die Sonderabfallsammelstellen in Hinwil, Winterthur und
   Horgen zu bezeichnen und die Einwendungen abzulehnen. ..."

    An seiner Sitzung vom 14. September 1992 fasste der Kantonsrat
folgenden Beschluss:

    "Der kantonale Gesamtplan wird wie folgt geändert:

    Versorgungsplan

    Hinwil

    1. Bezeichnung der geplanten Sonderabfallsammelstelle in

    Hinwil, KVA KEZO

    Horgen

    2. Bezeichnung der geplanten Sonderabfallsammelstelle in

    Horgen, KVA Kniebreche

    Urdorf

    3. Bezeichnung der geplanten Sammel-, Sortier- und

    Behandlungsanlage für Sonderabfälle (SOBU) im Industriegebiet

    Bergermoos

    Winterthur

    4. Bezeichnung der geplanten Sonderabfallsammelstelle in

    Winterthur, Deponie Riet

    5. Bezeichnung der geplanten Sonderabfallverbrennungsanlage
   (SABA) in Oberwinterthur."

    Die Stadtgemeinde Winterthur hat beim Bundesgericht gegen Ziffer 5
dieses Kantonsratsbeschlusses sowohl Verwaltungsgerichtsbeschwerde als
auch staatsrechtliche Beschwerde eingereicht. Sie beantragt mit beiden
Rechtsmitteln die Aufhebung der Bezeichnung Oberwinterthur für die geplante
Sonderabfallverbrennungsanlage.

    Mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird gerügt, die
getroffene Standortwahl verletze in verschiedener Hinsicht
Bundesverwaltungsrecht. In der staatsrechtlichen Beschwerde wird eine
Verletzung der Gemeindeautonomie geltend gemacht. Das Bundesgericht
tritt auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde nicht ein und weist die
staatsrechtliche Beschwerde ab.

Auszug aus den Erwägungen:

                      Aus den Erwägungen:

Erwägung 1

    1.- ... Die Stadtgemeinde Winterthur hat gegen Ziffer 5 des
Kantonsratsbeschlusses sowohl Verwaltungsgerichtsbeschwerde als auch
staatsrechtliche Beschwerde erhoben. Welches Rechtsmittel zulässig ist,
ob im vorliegenden Fall beide Rechtsmittel ergriffen werden können und in
welchem Umfang auf das zulässige Rechtsmittel eingetreten werden kann,
prüft das Bundesgericht von Amtes wegen und ohne Beschränkung seiner
Kognition (BGE 118 Ib 198 E. 1, mit weitern Hinweisen).

    Angesichts der Subsidiarität der staatsrechtlichen Beschwerde ist
vorerst zu prüfen, ob gegen die Änderung des kantonalen Gesamtplanes
(Versorgungsplan) die Verwaltungsgerichtsbeschwerde zulässig ist.

Erwägung 2

    2.- Der angefochtene Kantonsratsbeschluss ändert bzw. ergänzt den
kantonalen Versorgungsplan. Der kantonale Versorgungsplan enthält gemäss
§ 25 des Gesetzes über die Raumplanung und das öffentliche Baurecht
(in der Fassung vom 1. September 1991, Planungs- und Baugesetz, PBG)
die bestehenden und vorgesehenen Anlagen und Flächen von kantonaler
Bedeutung u.a. für die Beseitigung, Aufbereitung und Wiederverwertung
von Abfällen und Schadstoffen; er besteht nach § 20 Abs. 2 PBG aus einem
Plan und einem Bericht. Der Versorgungsplan stellt einen von vier in §
20 Abs. 1 PBG ausdrücklich vorgesehenen Teilrichtplänen dar, die zusammen
den kantonalen Richtplan im Sinne der Art. 6 ff. RPG ausmachen.

    Der Kantonsrat hat hinsichtlich der vorliegenden Angelegenheit
folgendes beschlossen: "I. Der kantonale Gesamtplan wird wie folgt
geändert: Versorgungsplan [...] Winterthur [...] 5. Bezeichnung
der geplanten Sonderabfallverbrennungsanlage (SABA) in
Oberwinterthur." Kartographisch ist dieser Beschluss im kantonalen
Versorgungsplan durch eine ovale Signatur mit der Inschrift "SABA" im
mehrere Hektaren umfassenden Industriegebiet I 3 von Oberwinterthur,
nördlich der Bahnlinie Winterthur-St. Gallen, festgehalten worden.

    Die Beschwerdeführerin macht mit ihrer Verwaltungsgerichtsbeschwerde
geltend, die Standortfestsetzung der SABA im Versorgungsplan stelle
im Ergebnis "eine parzellenscharfe Positivplanung für ein konkretes
Projekt" dar. Diese Art von Richtplanung sei gleich zu behandeln wie
Sondernutzungspläne, die verfügungsgleich eine zu errichtende Baute
entscheidend vorbestimmen, damit die Baubewilligung in wesentlichen Teilen
präjudizieren und daher nach der jüngsten bundesgerichtlichen Praxis mit
Verwaltungsgerichtsbeschwerde wegen Verletzung von Bundesrecht angefochten
werden könnten. In gleicher Weise stehe im vorliegenden Fall der Anfechtung
eines Richtplanes die Verwaltungsgerichtsbeschwerde offen. Hinsichtlich
der Legitimation stützt sich die Stadt Winterthur auf die Bestimmung von
Art. 57 USG über die Gemeindebeschwerde.

    Wie es sich mit der Zulässigkeit dieses Rechtsmittels verhält, ist
nachfolgend zu prüfen.

Erwägung 3

    3.- a) Das kantonale Planungs- und Baugesetz umschreibt im Rahmen
des eidgenössischen Raumplanungsgesetzes (Art. 6 ff.) die Grundsätze der
Richtplanung (§ 18 f.) sowie der aufeinander abgestimmten Teilrichtpläne
(§ 20 ff.). Danach steuert und koordiniert der Richtplan die raumwirksamen
Tätigkeiten, bestimmt die angestrebte räumliche Entwicklung des Kantons,
bereitet die Nutzungsplanung vor und sichert die erwünschte Bodennutzung
(vgl. BGE 107 Ia 85 f.; MARTIN LENDI/HANS ELSASSER, Raumplanung in der
Schweiz, 3. Auflage, Zürich 1991, S. 268; WALTER HALLER/PETER KARLEN,
Raumplanung und Baurecht, 2. Auflage, Zürich 1992, Rz. 175 ff.). Er
trifft die Festlegungen grundsätzlich nicht parzellenscharf und für den
Grundeigentümer nicht in abschliessender und verbindlicher, erzwingbarer
Weise. Richtpläne sind nach eidgenössischem und kantonalem Recht indessen
behördenverbindlich (Art. 9 Abs. 1 RPG, § 19 Abs. 1 PBG).

    b) Für Richtpläne und Teilrichtpläne im Sinne des eidgenössischen
Raumplanungsgesetzes richtet sich der Rechtsschutz nach den besondern
Bestimmungen von Art. 34 RPG. Danach ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde
nur bei Fragen der materiellen Enteignung und bei Ausnahmebewilligungen
zulässig; andere Entscheide unterliegen der staatsrechtlichen
Beschwerde. In Anwendung dieser Rechtsmittelordnung scheidet die
Verwaltungsgerichtsbeschwerde für die Anfechtung von Richtplänen
grundsätzlich aus, so dass sich lediglich die staatsrechtliche Beschwerde
nach Abs. 3 anbietet.

    Die Anfechtbarkeit von Richtplänen mittels staatsrechtlicher Beschwerde
unterliegt nach der Praxis allerdings Einschränkungen. Soweit Private
Richtplanungen anfechten, tritt das Bundesgericht nach seiner auf das Jahr
1981 zurückgehenden Praxis auf entsprechende staatsrechtliche Beschwerden
nicht ein. In Anbetracht der Unverbindlichkeit der Richtplanung für den
privaten Grundeigentümer entschied es, einer privaten beschwerdeführenden
Partei fehle es an der Legitimation nach Art. 88 OG (vgl. BGE 107
Ia 77 und 93; 111 Ia 130 E. 3c); immerhin sei die akzessorische
Infragestellung des Richtplans etwa im Rahmen einer Zonenplanung oder
eines Baubewilligungsverfahrens möglich (vgl. BGE 107 Ia 87 ff.). -
Angesichts der Behördenverbindlichkeit der Richtplanung (vgl. Art. 9
Abs. 1 RPG, § 19 Abs. 1 PBG) können indessen Gemeinden Richtpläne mit
staatsrechtlicher Beschwerde wegen Verletzung ihrer Autonomie anfechten
(BGE 111 Ia 130 E. 3 vgl. unten Erwägung 4).

    c) Die ausschliessliche Anfechtbarkeit von Plänen mittels
staatsrechtlicher Beschwerde gilt nach dem eidgenössischen
Raumplanungsgesetz auch für sog. Rahmen- und Sondernutzungspläne im Sinne
von Art. 14 ff. RPG. Nach Art. 34 RPG können solche von privater Seite
wegen Verletzung verfassungsmässiger Rechte angefochten werden; Gemeinden
sind befugt, gegen die Nichtgenehmigung ihrer Nutzungsplanung bzw. gegen
kantonale Nutzungspläne Beschwerde wegen Verletzung der Gemeindeautonomie
zu erheben.

    In Anwendung der allgemeinen Regeln der Bundesverwaltungsrechtspflege
hat das Bundesgericht in neuester Zeit allerdings die
Verwaltungsgerichtsbeschwerde auch gegen Nutzungspläne zugelassen. Dieses
Rechtsmittel wird allgemein als zulässig erachtet gegen Verfügungen,
die sich auf öffentliches Recht des Bundes stützen oder hätten stützen
sollen (Art. 97 OG i.V.m. Art. 5 VwVG), sowie gegen gemischtrechtliche
Verfügungen, die sowohl auf kantonalem bzw. kommunalem wie auch auf
Bundesrecht beruhen, wenn und soweit die Verletzung von unmittelbar
anwendbarem Bundesrecht in Frage steht (BGE 118 Ib 13 E. 1a, 237,
389 E. 2a, mit Hinweisen). Diese Erfordernisse wurden als erfüllt
erachtet, wenn und soweit die Pläne anlagebezogen derart detaillierte
und verbindliche Anordnungen treffen, dass allfällig nachfolgende
Bewilligungsverfahren weitgehend präjudiziert sind oder gar überflüssig
werden, weshalb gesagt werden kann, es liege insoweit eine Verfügung im
Sinne von Art. 5 VwVG vor (vgl. BGE 118 Ib 13 f. E. 1a und 2c, 118 Ib
70 f. E. 1c, 115 Ib 351). Solches traf zum Beispiel auf Quartier- und
Gestaltungspläne, Überbauungsordnungen oder Sondernutzungspläne für die
Realisierung von Deponien zu, soweit die Anwendung von bundesrechtlichen
Vorschriften etwa aus dem Gebiet des Umweltschutzes oder des Natur- und
Heimatschutzes mit Einschluss des Moorschutzes streitig ist (BGE 118 Ib
14 f., 118 Ib 70 f., 115 Ib 506 f.). Gleiches kann bei der Genehmigung
von kantonalen Strassenplänen gelten, sofern mit ihr gleichzeitig die
baurechtliche Bewilligung für das Ausführungsprojekt erteilt wird und sich
dieser Entscheid auch auf Bundesrecht stützt oder hätte stützen sollen
(BGE 118 Ib 76, 116 Ib 162 f., 116 Ib 424 f.). Schliesslich überprüfte
das Bundesgericht in einem neuesten Entscheid einen Rahmennutzungsplan
im Zusammenhang mit der Projektierung eines Parkplatzes im Verfahren
der Verwaltungsgerichtsbeschwerde (nicht veröffentlichtes Urteil vom
17. März 1993 i.S. SVS und SBN gegen Gemeinde Egg; vgl. zur ganzen
Problematik HEINZ AEMISEGGER, Zu den bundesrechtlichen Rechtsmitteln im
Raumplanungs- und Umweltschutzrecht, in: Verfassungsrechtsprechung und
Verwaltungsrechtsprechung, Zürich 1992, S. 114 ff.).

    All diesen Fällen ist gemeinsam, dass die angefochtenen Pläne derart
detaillierte Anordnungen enthielten, dass ein (allfällig) nachfolgendes
(Bau-)Bewilligungsverfahren weitgehend präjudiziert oder gleichsam
überflüssig erscheint. Sie ergingen im Hinblick auf ein konkretes
Vorhaben in Anwendung von Bundesverwaltungsrecht, insbesondere des
Umweltschutzrechtes, oder hätten sich darauf stützen müssen. Nach der
jeweiligen Sachlage zeigte sich, dass die erhobenen Rügen nicht primär auf
planerische Aspekte, sondern auf die im Anfechtungsobjekt enthaltenen,
konkret anlagebezogenen Anordnungen zielten. Aus diesen Gründen bejahte
das Bundesgericht für diese Fälle in prozessualer Hinsicht das Vorliegen
von Verfügungen im Sinne von Art. 5 VwVG.

    d) Mit der vorliegenden Beschwerde stellt sich die Frage, ob die
wiedergegebene Rechtsprechung zur Anfechtung von (Sonder-) Nutzungsplänen
auf die Richtplanung übertragen werden könne. Es ist daher zu prüfen,
ob der angefochtene Richtplan-Beschluss angesichts seiner blossen
Behördenverbindlichkeit in Anwendung von Bundesrecht hinreichend konkret
und für die folgenden Projektierungs- und Bewilligungsphasen derart
präjudizierend ist, um als Verfügung im Sinne von Art. 5 VwVG in Betracht
zu fallen.

    e) Die streitige Richtplanung stellt auf die konkreten Gegebenheiten
sowohl in bezug auf die einzelnen Anlagen als auch in bezug auf die
verschiedenen Standorte ab. In diesem Rahmen hat der Kantonsrat die
Sonderabfallsammelstellen in Hinwil, Horgen und Winterthur (Riet),
die Sammel-, Sortier- und Behandlungsanlage für Sonderabfälle (SOBU) in
Urdorf sowie die Sonderabfallverbrennungsanlage (SABA) in Oberwinterthur
festgelegt. Solche Standortbezeichnungen können, auch wenn sie auf der
Stufe der Richtplanung und daher lediglich ungefähr erfolgen, nur dann
sachgerecht vorgenommen werden, wenn technische Projektvorstellungen
miteinbezogen sowie insbesondere die raumplanerische Einordnung und umwelt-
und gewässerschutzrechtliche Überlegungen mitberücksichtigt werden. In
raumplanerischer Hinsicht hat die Raumplanungskommission etwa festgehalten,
dass für eine SABA ein Standort in einer rechtskräftig festgesetzten
Industriezone mit einer freien bzw. überbaubaren Grundstücksfläche von
mindestens drei Hektaren und vorhandenem oder möglichem Geleiseanschluss
erforderlich sei. In bezug auf den Gewässer- und Umweltschutz zeigen
die Materialien deutlich, dass solchen Gesichtspunkten grosses Gewicht
beigemessen worden ist: Am Anfang standen Projektvorstellungen der
Gebrüder Sulzer AG; Grundlage der Planung einer SABA in Oberwinterthur
waren ein Anforderungskatalog für den Umweltverträglichkeitsbericht und
die entsprechende Expertise; die umfangreiche Begründung des Antrages
der Raumplanungskommission an den Kantonsrat nimmt zu zahlreichen
umweltschutzrechtlichen Anliegen Stellung.

    Die Berücksichtigung solcher konkreter, technischer und
umweltschutzrechtlicher Überlegungen ändert indessen nichts am Umstand,
dass mit der Festlegung im Versorgungsplan nicht gleichsam über die
Bewilligung eines konkreten Projektes entschieden worden ist. Der
Kantonsrat hat ausschliesslich den politischen Entscheid getroffen,
dass eine SABA in der Industriezone I 3 in Oberwinterthur - und nicht
sonstwo im Kanton Zürich - gebaut werden soll. Ob die SABA im Lichte
aller massgeblicher Vorschriften auch wirklich gebaut werden darf, ist
noch offen. Die Raumplanungskommission hat in ihrem Antrag festgehalten,
dass die weit getriebenen Abklärungen betreffend Umweltverträglichkeit die
für die Richtplanfestsetzung erforderlichen Nachweise ergeben hätten,
dass aber die Umweltschutzkonformität einer SABA in Oberwinterthur
in diesem Rahmen nicht im einzelnen und abschliessend geprüft werden
könne. Der angefochtene Beschluss im Richtplan ist denn auch nicht derart
detailliert, dass zur Realisierung des Werks keine Bewilligungen mehr nötig
wären. Im Gegenteil. Es ist allseits unbestritten, dass die SABA noch ein
ausgedehntes Bewilligungsverfahren zu durchlaufen hat und insbesondere eine
formelle Umweltverträglichkeitsprüfung im Sinne von Art. 9 USG vorzunehmen
ist. Sollte sich im Rahmen dieses Bewilligungsverfahrens zeigen, dass
z.B. umweltschutzrechtliche Gründe einem konkreten SABA-Bauprojekt in
Oberwinterthur entgegenstehen, so müsste die entsprechende Bewilligung
trotz der richtplanerischen Standortfestsetzung verweigert werden. Die
hier interessierende Planfestsetzung wirkt inhaltlich denn auch
einzig gegenüber der Gemeinde; diese darf im fraglichen Gebiet in
Oberwinterthur keine Änderung der Nutzungszone vornehmen, die der
Erstellung einer Sonderabfallverbrennungsanlage entgegenstünde (vgl. § 16
PBG). Sie räumt indessen keine konkreten Berechtigungen für das weitere
Vorgehen ein. Die Standortfestlegung ist somit ein unter dem Vorbehalt
nachfolgender Bewilligungsverfahren stehender planerisch/politischer Akt
des übergeordneten Planungsträgers gegenüber dem untergeordneten. Damit
überwiegen die Aspekte der Planung diejenigen über eine konkrete Anlage.

    Bei dieser Sachlage kann nicht gesagt werden, der angefochtene
Richtplanbeschluss enthalte hinreichend konkrete, für jedermann
verbindliche Anordnungen. Die nachfolgend noch erforderlichen
Bewilligungsverfahren werden daher nicht weitgehend vorbestimmt oder gar
überflüssig. Daran vermag insbesondere der Umstand nichts zu ändern,
dass bereits im Richtplanverfahren und bei dessen Vorbereitung von
konkreten Projektvorstellungen ausgegangen worden ist und zahlreiche
Überlegungen etwa zum Umweltschutzrecht des Bundes mit einbezogen worden
sind. Ebensowenig ist entscheidend, dass ein anderer Standort für die
SABA zur Zeit nicht vorgesehen ist - mit der Folge, dass dann, wenn deren
Errichtung und Betrieb in Oberwinterthur etwa aus umweltschutzrechtlichen
Erwägungen nicht erfolgen darf, eine solche vorderhand wohl nicht gebaut
werden kann.

    Gesamthaft gesehen ergibt sich damit, dass der angefochtene
Richtplanbeschluss keine hinreichend konkreten und damit
verfügungsähnliche, auf Bundesrecht gestützte Anordnungen
enthält. Demnach fällt eine Übertragung der dargelegten Rechtsprechung
zur Anfechtung von Nutzungsplanungen auf den vorliegend streitigen
Richtplan ausser Betracht. Fehlt es aber an einer Verfügung im
Sinne von Art. 5 VwVG, so ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde nach
Art. 97 Abs. 1 OG ausgeschlossen. Demnach kann auf die vorliegende
Verwaltungsgerichtsbeschwerde nicht eingetreten werden.

    f) Kann in diesem Sinne schon mangels eines zulässigen
Anfechtungsgegenstandes auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde nicht
eingetreten werden, so braucht auch nicht geprüft zu werden, ob etwa
Art. 99 lit. c oder Art. 100 lit. t OG der Zulässigkeit der Beschwerde
entgegenstehen.

Erwägung 4

    4.- Die Stadtgemeinde Winterthur hat die Standortfestlegung für eine
Sonderabfallverbrennungsanlage SABA im Versorgungsplan der kantonalen
Richtplanung auch mit staatsrechtlicher Beschwerde angefochten und eine
Verletzung der Gemeindeautonomie geltend gemacht. Auch in dieser Hinsicht
sind vorerst die formellrechtlichen Voraussetzungen zu prüfen.

    a) Eine Gemeinde ist zur Erhebung einer staatsrechtlichen Beschwerde
wegen Verletzung ihrer Autonomie befugt, wenn sie durch den angefochtenen
Entscheid in ihrer Eigenschaft als Trägerin hoheitlicher Gewalt berührt
wird. Ob ihr im betreffenden Bereich tatsächlich Autonomie zusteht, ist
keine Frage des Eintretens, sondern bildet Gegenstand der materiellen
Beurteilung (BGE 118 Ia 453 E. 3a, 117 Ia 354 f. E. 3a, 113 Ia 343 E. 1a,
109 Ia 44 E. 2a, mit Hinweisen).

    Die angefochtene Richtplanfestsetzung ist für die Behörden der
Stadtgemeinde Winterthur aufgrund von Art. 9 Abs. 1 RPG und § 19 Abs. 1
PBG verbindlich. Es ist der Beschwerdeführerin daher verwehrt, richt- oder
nutzungsplanerische Massnahmen oder Baubewilligungsentscheide zu treffen,
welche der angefochtenen Standortfestlegung entgegenstehen. Der Beschluss
betrifft die Beschwerdeführerin in ihren hoheitlichen Befugnissen. Aus
diesen Gründen ist die Autonomiebeschwerde zulässig (vgl. BGE 111 Ia 130
E. 3; vgl. auch HALLER/KARLEN, aaO, Rz. 1063; ALFRED KUTTLER, Zum Schutz
der Gemeindeautonomie in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung,
in: Verfassungsrechtsprechung und Verwaltungsrechtsprechung, Zürich
1992, S. 51; KARL SPÜHLER, Der Rechtsschutz von Privaten und Gemeinden
im Raumplanungsrecht, in: ZBl 90/ 1989 S. 100).

    Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung haben die Gemeinden die
sie belastenden Richtplanungen grundsätzlich direkt im Anschluss an deren
Erlass - unter Vorbehalt eines allfälligen kantonalen Rechtsmittels
- innert dreissig Tagen beim Bundesgericht anzufechten. Sie können
darauf nur ausnahmsweise und unter einschränkenden Bedingungen mit
einer akzessorischen Rüge im Anwendungsfall zurückkommen (BGE 111 Ia
130 E. 3). Mit der direkten Anfechtung im Anschluss an die umstrittene
Richtplanfestsetzung ist auch diese Voraussetzung erfüllt.

    Die weiteren Eintretensvoraussetzungen geben zu keinen Erwägungen
Anlass, sodass auf die staatsrechtliche Beschwerde eingetreten werden kann.

    b) Eine Gemeinde ist in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale
Recht dafür keine abschliessende Ordnung trifft, sondern diese ganz oder
teilweise der Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ
erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt. Der geschützte Autonomiebereich
kann sich auf die Befugnis zum Erlass oder Vollzug eigener kommunaler
Vorschriften beziehen oder einen entsprechenden Spielraum bei der Anwendung
des kantonalen oder eidgenössischen Rechts betreffen. Der Schutz der
Gemeindeautonomie setzt eine solche nicht in einem ganzen Aufgabengebiet,
sondern lediglich im streitigen Bereich voraus (BGE 118 Ia 219 E. 3a,
453 E. 3b, 117 Ia 355 f. E. 4a, 115 Ia 44 E. 3, 110 Ia 199 E. 2a, ZBl
85/1984 S. 513).

    Art. 48 der zürcherischen Kantonsverfassung räumt den Gemeinden das
Recht ein, ihre Angelegenheiten innerhalb der Schranken von Verfassung
und Gesetzen selbständig zu ordnen. Verfassungsmässige Schranken bei
der Umschreibung der Gemeindeautonomie durch die kantonale Gesetzgebung
sind für den hier betroffenen Bereich nicht ersichtlich und auch nicht
vorgebracht. Die Autonomie der Beschwerdeführerin reicht deshalb so weit,
als dies die kantonale Gesetzgebung zum Planungs- und Baurecht zulässt. Wie
das Bundesgericht mehrfach entschieden hat, steht den Zürcher Gemeinden
aufgrund von § 2 lit. c und § 45 ff. PBG insbesondere beim Erlass
der Ortsplanung ein weiter Gestaltungsspielraum zu; sie sind insoweit
grundsätzlich autonom und können sich dagegen zur Wehr setzen, dass ihre
Autonomie in diesem Bereich durch die kantonalen Behörden verletzt wird
(BGE 117 Ia 355 f. E. 4a, 112 Ia 270 E. 2b, 282 E. 3b).

    c) Im vorliegenden Fall erfolgt die Beeinträchtigung der Autonomie
der Beschwerdeführerin nicht dadurch, dass ein kommunaler Erlass
im Genehmigungsverfahren oder eine Verfügung der Stadtgemeinde in
Anwendung von kommunalem, kantonalem oder eidgenössischem Recht in einem
Rechtsmittelverfahren aufgehoben worden wäre. Die Beschränkung beruht
vielmehr auf einer im Verfahren der Richtplanung ergangenen Anordnung
des Kantonsrats (vgl. BGE 104 Ia 43, 94 I 541).

    Nach der bundesgerichtlichen Praxis kann der kantonale Gesetzgeber
durch Gesetzesänderung die von ihm einmal gezogenen Schranken der Autonomie
nachträglich enger ziehen, solange nicht irgendwelche unmittelbar durch
die Verfassung gewährleistete Befugnisse oder Anforderungen berührt werden
(BGE 117 Ia 356 E. 4b, 115 Ia 42, 113 Ia 214 E. 3b, 103 Ia 194 f. E. 3,
mit Hinweisen). Gleiches muss gelten für Autonomiebeschränkungen,
die sich durch Erlass oder Änderung der kantonalen Richtplanung ergeben
(vgl. BGE 104 Ia 43, 94 I 541; KUTTLER, aaO, S. 50 ff.).

    Wird eine Gemeinde in dieser Weise durch eine kantonale Anordnung
in ihrer Autonomie eingeschränkt, so kann sie sich mit staatsrechtlicher
Beschwerde dagegen zur Wehr setzen und insbesondere verlangen, dass die
kantonale Behörde in formeller Hinsicht ihre Befugnisse nicht überschreitet
und korrekt vorgeht und dass sie in materieller Hinsicht die kantonal-
und bundesrechtlichen Vorschriften im autonomen Bereich nicht verletzt
(BGE 118 Ia 454 E. b, 117 Ia 356 f. E. 4b, 115 Ia 46 E. 3c, 103 Ia
195 E. 4, 94 I 547 E. 4; SPÜHLER, aaO, S. 101). Sie kann insbesondere
vorbringen, der Eingriff in ihre Autonomie sei materiell rechtswidrig,
etwa weil die neue richtplanerische Anordnung den gesetzlichen Zweck des
Planungsinstrumentes verfehle.

    Das Bundesgericht überprüft den Entscheid der kantonalen Behörde
wie bei andern Autonomiebeschwerden auf Willkür hin, soweit Gesetzes-
oder Verordnungsrecht in Frage steht; mit freier Kognition entscheidet
es, wenn es sich um Verfassungsrecht des Kantons oder des Bundes handelt
(BGE 118 Ia 220, 117 Ia 356 f. E. 3b, 115 Ia 46 E. 3c, 113 Ia 206 und 345,
mit Hinweisen).

    Im vorliegenden Verfahren macht die Beschwerdeführerin nicht
geltend, die angefochtene Richtplanfestsetzung verletze spezifisches
Verfassungsrecht. Soweit sie Vorschriften und Grundsätze des
einfachen Gesetzesrechts anruft, kann sie sich nur mit Erfolg gegen
die Richtplanfestsetzung zur Wehr setzen, wenn dem Kantonsrat Willkür
vorgeworfen werden kann bzw. wenn der Eingriff in die kommunale Autonomie
jeder vernünftiger sachlicher Begründung entbehrt (vgl. BGE 104 Ia 48).

Erwägung 5

    5.- a) Die Beschwerdeführerin erhebt keine formellen Rügen und macht
zu Recht nicht geltend, der Kantonsrat habe mit der Richtplanfestsetzung
seine Kompetenzen überschritten. Diese ergibt sich ausdrücklich aus § 32
Abs. 1 in Verbindung mit § 25 Abs. 1 lit. e PBG, wonach im vom Kantonsrat
zu erlassenden Versorgungsplan Anlagen und Flächen von kantonaler
Bedeutung für die Beseitigung, Aufbereitung und Wiederverwertung von
Abfällen und Schadstoffen zu bezeichnen sind. Der Kantonsrat hat damit
gestützt auf eine klare gesetzliche Grundlage eine kantonale Aufgabe
wahrgenommen. Hinzu kommt, dass die Standortfestsetzung für eine SABA
auch eine bundesrechtliche Pflicht darstellt: Das Umweltschutzgesetz
(Art. 31 Abs. 4 und 5 USG) schreibt den Kantonen vor, ihren künftigen
Bedarf an Deponien und anderen Entsorgungsanlagen zu ermitteln und die
dafür erforderlichen Standorte zu bestimmen; insbesondere gilt dies für
die gefährlichen (Sonder-)Abfälle. In Art. 17 der Technischen Verordnung
über Abfälle vom 10. Dezember 1990 (TVA, SR 814.015) werden die Kantone
verpflichtet, die vorgesehenen Standorte der Abfallanlagen in ihren
Richtplänen auszuweisen und für die Ausscheidung der erforderlichen
Nutzungszonen zu sorgen.

    Aus den Akten ist sodann ersichtlich, dass sich das Verfahren
zur angefochtenen Standortfestsetzung nach den hiefür massgeblichen
Vorschriften abgewickelt hat. Der Beschwerdeführerin wurde insbesondere in
umfassender Weise das rechtliche Gehör gewährt. Es werden denn auch keine
substantiierten Rügen betreffend Form- oder Verfahrensmängel vorgebracht.

    Demnach kann dem Kantonsrat in formeller Hinsicht nichts vorgehalten
werden.

    b) Die Beschwerdeführerin rügt in materieller Hinsicht weit
ausholend, die Standortfestlegung verletze das bundesrechtliche
Gebot der Standortoptimierung und verkenne die mangelnde Eignung
des Industriegebietes in Oberwinterthur für die Erstellung und den
Betrieb einer Sonderabfallverbrennungsanlage. Im einzelnen würden die
massgebenden umweltschutz-, gewässerschutz- und raumplanungsrechtlichen
Gesichtspunkte nicht hinreichend berücksichtigt, und zum Teil seien die
Entscheidgrundlagen für eine korrekte Standortevaluation untauglich oder
aber falsch gewürdigt worden. Daher sei der getroffene Standortbeschluss
willkürlich.

    Mit diesen Vorbringen verkennt die Beschwerdeführerin den möglichen
Inhalt einer Autonomiebeschwerde gegenüber Richtplanungen. Wie vorne
dargelegt, handelt es sich beim angefochtenen Beschluss nicht um
ein konkretes Bauprojekt, das im einzelnen abschliessend auf die
Übereinstimmung mit den Bestimmungen des Bundesverwaltungsrechts zu
überprüfen wäre. Es steht lediglich die richtplanerische Standortfestlegung
in Frage, für welche die Beschwerdeführerin darlegen müsste, dass sie
gesamthaft gesehen jeder vernünftiger sachlicher Begründung entbehre. Mit
dem Richtplanbeschluss sind die verschiedenen Bewilligungsverfahren
vorbehalten. Das kann, wie die Beschwerdeführerin zu Recht darlegt,
insofern in eine Sackgasse führen, als bei Verweigerung der entsprechenden
Bewilligungen die streitige Anlage vorderhand wohl nicht gebaut werden
könnte. Entgegen ihrer Auffassung lässt ein solches planerisches
Vorgehen, das über die SABA hinaus im Rahmen eines umfassenden
Abfallbeseitigungskonzepts Anlagen für den ganzen Kanton vorsieht, die
angefochtene Standortfestlegung nicht als willkürlich erscheinen.

    Gestützt auf Erwägungen zur Richtplanung, zum Umweltschutzrecht und zur
Planung von Abfallverbrennungsanlagen fordert die Beschwerdeführerin, dass
für eine Sonderabfallverbrennungsanlage wie der vorgesehenen nicht nur ein
"geeigneter", sondern in Berücksichtigung aller Interessen ein "optimaler"
Standort ausgewählt wird. Das von ihr postulierte bundesrechtliche
Gebot der Standortoptimierung kann aber nicht darüber hinwegtäuschen,
dass die Festlegung von Standorten für entsprechende Anlagen nach §
25 PBG eine kantonale Aufgabe darstellt, welche aus gesamtheitlicher
kantonaler Sicht eine Abwägung verschiedenster Gesichtspunkte erfordert,
indessen hinsichtlich einzelner Punkte zu Kompromissen und bisweilen zu
Entscheidungen führt, die von den betroffenen untergeordneten Gemeinwesen
nicht als ideal betrachtet werden, aber als Folge der übergeordneten
Planung grundsätzlich hinzunehmen sind. Unter diesem Gesichtswinkel kann
der angefochtene Entscheid daher nicht als sachfremd bezeichnet werden.

    Im einzelnen stellt die Beschwerdeführerin die Geeignetheit
des Standortes Oberwinterthur für eine SABA in Frage und macht
geltend, die Entscheidungskriterien seien zum Teil falsch bzw. falsch
angewendet. Dem ist zum einen entgegen zu halten, dass es im Rahmen
der dem Bundesgericht zustehenden Überprüfungsbefugnis nicht darum
gehen kann, einzelne Argumentationen zu bewerten; der angefochtene
Beschluss ist vielmehr als ganzer zu betrachten. Zum andern halten
die vorgebrachten Rügen einer Überprüfung nicht stand. Der Ausschluss
des Limmattales und der Stadt Zürich bei der kantonalen Evaluation von
Standorten lässt die schliesslich getroffene Lösung nicht aus diesem
Grunde als unsachgerecht erscheinen. Es ist gesamthaft gesehen nicht
zu beanstanden, dass nach den Vorbringen der Beschwerdeführerin schon
im voraus Vorstellungen über Projekt und Standort bestanden haben, da
diese dann in einem umfangreichen Verfahren überprüft worden sind. Die
Berücksichtigung von Umständen, die die Beschwerdeführerin als Sachzwänge
bezeichnet und welche die Realisierungschancen möglicherweise erhöhen,
ist nicht unzulässig. Nach den Vorstellungen der vorberatenden Behörden
soll die SABA in einer Industriezone angesiedelt werden; diese Meinung
lässt sich mit sachlichen Gründen vertreten, sodass nicht geprüft werden
muss, ob eine solche Anlage ausserhalb der Bauzone geschaffen werden
und hierfür die Standortgebundenheit beanspruchen könnte. Warum die
Frage der sinnvollen Nutzung von allfällig in der Verbrennungsanlage
anfallender überschüssiger Energie bei der Standortfestlegung nicht
hätte berücksichtigt werden dürfen, ist nicht erfindlich. Wie sehr dieses
Kriterium gewichtet und - was die Beschwerdeführerin beanstandet - mit
der Verbesserung der lufthygienischen Verhältnisse durch Substitution
von fossilen Brennstoffen in Verbindung gebracht wird, braucht nicht im
Detail nachvollzogen zu werden.

    Die Stadtgemeinde Winterthur legt besonderes Gewicht auf den Stufenbau
der Raumplanung. Sie übersieht indessen gerade unter diesem Gesichtswinkel,
dass der Kantonsrat mit der Richtplanung nicht über ein konkretes
Projekt oder gar eine Bewilligung befunden hat. Wesentliche Fragen zur
Konzeption einer SABA bleiben im vorliegenden Stadium noch durchaus offen,
so etwa die weitreichenden Probleme betreffend Abwasser-Entsorgung oder
Energieverwendung. Auch Fragen zur Art des Betriebes bzw. zum Betreiber
der Anlage vermögen den Grundsatzentscheid nicht ausschlaggebend zu
beeinflussen.

    Die Akten enthalten umfangreiche, von verwaltungsinternen und
verwaltungsexternen Fachleuten erarbeitete Grundlagen des zunächst
durch den Zürcher Regierungsrat und hernach durch die kantonsrätliche
Raumplanungskommission sorgfältig begründeten Standortentscheids. In
Anbetracht all dieser Studien, aber auch unter Berücksichtigung der
Vorbringen der Beschwerdeführerin erscheint die richtplanerische Festlegung
des SABA-Standortes in der Industriezone I 3 von Oberwinterthur weder
in raumplanungsrechtlicher Hinsicht noch unter dem Gesichtswinkel des
umfassend verstandenen Umwelt- oder Gewässerschutzes als offensichtlich
sachwidrig und damit willkürlich. Ebensowenig kann gesagt werden,
mit dieser Standortfestsetzung werde der gesetzliche Zweck des
Versorgungsplans im Rahmen der kantonalzürcherischen Richtplanung
klarerweise verfehlt. Demnach kann dem Kantonsrat nicht vorgeworfen
werden, die umstrittene Standortfestsetzung entbehre jeder vernünftiger
sachlicher Begründung.

    Bei dieser Sachlage durfte der Kantonsrat ohne Verletzung der
Autonomie der Beschwerdeführerin für die Sonderverbrennungsanlage
SABA im Versorgungsplan den Standort im Industriegebiet Oberwinterthur
vorsehen. Die Autonomiebeschwerde erweist sich daher als unbegründet.

    Es wird dann Aufgabe der Projektierung sein, die Auswirkungen
einer solchen Anlage im einzelnen zu prüfen. Die Übereinstimmung mit den
massgeblichen Vorschriften des kommunalen, kantonalen und eidgenössischen
Rechts wird Gegenstand späterer Verfahren vor den hierfür zuständigen
Bewilligungsbehörden sein.

Erwägung 6

    6.- Zusammenfassend ergibt sich aus den vorstehenden Erwägungen, dass
auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde nicht eingetreten werden kann und
dass die staatsrechtliche Beschwerde unbegründet und damit abzuweisen ist.