Sammlung der Entscheidungen des Schweizerischen Bundesgerichts
Collection des arrêts du Tribunal fédéral suisse
Raccolta delle decisioni del Tribunale federale svizzero

BGE 119 IB 33



119 Ib 33

4. Urteil der II. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 12. März
1993 i.S. X. gegen Eidgenössisches Justiz- und Polizeidepartement
(Verwaltungsgerichtsbeschwerde) Regeste

    Art. 12f und Art. 17 Abs. 2 und 3 des Asylgesetzes sowie Art.
13 lit. f, 52 lit. a und 53 Abs. 2 lit. b der Begrenzungsverordnung (SR
823.21); Ausnahme von der zahlenmässigen Begrenzung bei einem Ausländer,
der vor mehr als vier Jahren ein Asylgesuch eingereicht hat.

    1. Beschränkung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde auf die
Unterstellungsfrage (E. 1).

    2. Materiell sind die Bundesbehörden an das Gesuch eines Kantons,
einem Asylbewerber in Anwendung von Art. 17 Abs. 2 des Asylgesetzes eine
humanitäre Bewilligung zu erteilen, nicht gebunden. Auch der Umstand,
dass das Asylgesuch vor mehr als vier Jahren eingereicht worden ist,
vermittelt nicht einen Anspruch auf eine solche Bewilligung (E. 2 und 3a).

    3. Begriff des schwerwiegenden persönlichen Härtefalles (Bestätigung
der Rechtsprechung; E. 3b-d und 4).

Sachverhalt

    A.- Der 1961 geborene türkische Staatsangehörige X. reiste
am 17. August 1987 in die Schweiz ein und stellte hier umgehend
ein Asylgesuch. Dabei machte er geltend, er werde in der Türkei aus
politischen Gründen von den Behörden diskriminiert und bedroht. Er ist
ledig und hat in seiner Heimat Eltern und Geschwister. Das Asylgesuch
ist zurzeit noch in zweiter Instanz hängig.

    Nachdem sich X. mehr als vier Jahre in der Schweiz aufgehalten
hatte, zeigte die Fremdenpolizei des Kantons Schwyz dem Bundesamt für
Ausländerfragen in Anwendung von Art. 17 Abs. 2 des Asylgesetzes vom
5. Oktober 1979 (in der Fassung des Bundesbeschlusses vom 22. Juni
1990 über das Asylverfahren, SR 142.31) ihre Bereitschaft an, ihm eine
Aufenthaltsbewilligung aus humanitären Gründen zu erteilen, und ersuchte
um einen Entscheid über die Ausnahme von der zahlenmässigen Begrenzung der
Ausländer gemäss Art. 13 lit. f der Verordnung vom 6. Oktober 1986 über die
Begrenzung der Zahl der Ausländer (Begrenzungsverordnung, BVO; SR 823.21).

    Mit Verfügung vom 23. Januar 1992 stellte das Bundesamt für
Ausländerfragen fest, X. bleibe den Höchstzahlen für Ausländer unterstellt.

    Dagegen erhob X. am 24. Februar 1992 Verwaltungsbeschwerde beim
Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartement, welches die Beschwerde
am 26. August 1992 abwies.

    Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde vom 25. September 1992 an das
Bundesgericht stellt X. folgende Anträge:

    "1. Es sei der Entscheid des EJPD vom 26. August 1992 aufzuheben und
   festzustellen, dass der Beschwerdeführer in Anwendung von Art. 13 lit. f

    BVO von den Höchstzahlen der Begrenzungsverordnung ausgenommen ist.

    2. Es sei das Bundesamt für Ausländerfragen anzuweisen, dem kantonalen

    Antrag, wonach dem Beschwerdeführer eine Aufenthaltsbewilligung gemäss

    Art. 17 Abs. 2 des Asylgesetzes erteilt wird, zuzustimmen.

    3. Eventuell sei dem Beschwerdeführer eine Aufenthaltsbewilligung zu

    Lasten des kantonalen Ausländerkontingentes zu erteilen.

    4. Es sei der Beschwerde aufschiebende Wirkung zu erteilen."

    In seiner Vernehmlassung vom 15. Oktober 1992 schliesst das
Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement auf Abweisung der Beschwerde,
soweit darauf eingetreten werden könne.

    Mit Verfügung vom 13. November 1992 hat der Präsident der II.
öffentlichrechtlichen Abteilung festgestellt, dass während der Hängigkeit
der Verwaltungsgerichtsbeschwerde das Asylbeschwerdeverfahren sistiert
bleibt und X. nicht aus der Schweiz weggewiesen werden kann.

    Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab, soweit es darauf eintritt.

Auszug aus den Erwägungen:

                         Erwägungen:

Erwägung 1

    1.- a) Gemäss ständiger Praxis des Bundesgerichts steht gegen
Entscheide der zuständigen Behörden über die Unterstellung unter die
Begrenzungsverordnung die Verwaltungsgerichtsbeschwerde nach Art. 97
ff. OG offen. Insbesondere gehört die Feststellung der Anwendbarkeit
der Verordnung nicht zu den in Art. 100 lit. b Ziff. 3 OG vorgesehenen
Ausnahmen von der Verwaltungsgerichtsbeschwerde (nicht veröffentlichte
E. 2a von BGE 117 Ib 317; BGE 111 Ib 172 ff. E. 3; 110 Ib 66 ff. E. 2;
106 Ib 129 f.; 100 Ib 104 ff. E. 1b).

    Die Zulässigkeit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde beschränkt sich
in solchen Fällen auf die Erhebung der Rüge, die Unterstellungsfrage
sei falsch entschieden worden. Bejahen die Bundesbehörden im
Unterstellungsentscheid das Vorliegen eines Härtefalles, so ist damit nur
in Form einer Feststellungsverfügung entschieden, dass sich der betreffende
Kanton, sofern er eine Anwesenheitsbewilligung erteilt, diese nicht an
seine Höchstzahlen anrechnen lassen muss. In der Frage, ob er überhaupt
eine Bewilligung gewähren will, bleibt er aber - im Rahmen der gesetzlichen
Vorschriften und der Verträge mit dem Ausland - frei (vgl. Art. 17 Abs. 2
in Verbindung mit Art. 12f Abs. 1 Asylgesetz sowie Art. 4 ANAG). Das
gleiche gilt auch für die Bundesbehörden im Zustimmungsverfahren zur
kantonalen Anwesenheitsbewilligung (vgl. dazu auch E. 2c).

    b) Im verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahren sind nur
Rechtsverhältnisse zu überprüfen beziehungsweise zu beurteilen, zu denen
die zuständige Verwaltungsbehörde vorgängig verbindlich - in Form einer
Verfügung - Stellung genommen hat. Insoweit bestimmt die Verfügung den
beschwerdeweise weiterziehbaren Anfechtungsgegenstand. Umgekehrt fehlt es
an einem Anfechtungsgegenstand und somit an einer Sachurteilsvoraussetzung,
wenn und insoweit keine Verfügung ergangen ist (BGE 110 V 51 E. 3b mit
Hinweisen; unveröffentlichte E. 1b zu BGE 116 Ib 65).

    Gegenstand des angefochtenen Entscheides und damit auch des
vorliegenden Rechtsmittelverfahrens ist ausschliesslich die Frage, ob der
Beschwerdeführer aufgrund eines schwerwiegenden persönlichen Härtefalles
von den Begrenzungsvorschriften auszunehmen ist. Die weitergehenden
Anträge des Beschwerdeführers erweisen sich daher als unzulässig, und es
kann darauf nicht eingetreten werden.

    Namentlich befassten sich die Vorinstanzen nicht mit der definitiven
Zustimmung zu einer Anwesenheitsbewilligung. Genausowenig war bisher
über die Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung in Anrechnung an die
kantonalen Höchstzahlen zu befinden. Dafür müsste der Kanton zuerst den
Grundsatzentscheid über eine solche Bewilligung treffen. Er hat aber den
Bundesbehörden vorerst nur die Frage der humanitären Bewilligung und
damit der Freistellung des Beschwerdeführers von den Höchstzahlen der
Begrenzungsverordnung unterbreitet.

    Soweit die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ausgeschlossen ist, kann
nach dem Grundsatz der Einheit des Verfahrens auch nicht gerügt werden,
ein diesbezügliches Begehren sei nicht behandelt worden (vgl. BGE
111 Ib 75). Dies trifft im vorliegenden Fall für das Vorbringen des
Beschwerdeführers zu, die Vorinstanz habe eine formelle Rechtsverweigerung
durch Nichtbehandlung eines Rechtsbegehrens, des damals erhobenen
Eventualantrags, begangen. Abgesehen davon hat das Departement ausdrücklich
dargelegt, dass es auf diejenigen Anträge des Beschwerdeführers nicht
eintrete, die weiter gingen als die Frage der Ausnahme von den Höchstzahlen
der Begrenzungsverordnung, was zu Recht auch den Eventualantrag erfasste.

    c) Mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht kann
geltend gemacht werden, der angefochtene Entscheid verletze Bundesrecht -
unter Einschluss der Rüge, die Vorinstanz habe ihr Ermessen überschritten
oder missbraucht - (Art. 104 lit. a OG) und der rechtserhebliche
Sachverhalt sei unrichtig oder unvollständig festgestellt worden
(Art. 104 lit. b OG). Über diese Fragen befindet das Bundesgericht mit
freier Kognition. Nicht überprüfen kann es die Frage der Angemessenheit
des angefochtenen Entscheides (Art. 104 lit. c OG).

Erwägung 2

    2.- a) Gemäss Art. 12f des Asylgesetzes (in der Fassung
des Bundesbeschlusses vom 22. Juni 1990 über das Asylverfahren)
kann nach Einreichung eines Asylgesuches und bis zur Ausreise nach
rechtskräftigem Abschluss des Asylverfahrens oder bis zur Anordnung einer
Ersatzmassnahme kein Verfahren um Erteilung einer fremdenpolizeilichen
Aufenthaltsbewilligung eingeleitet werden, ausser es bestehe ein Anspruch
darauf. Art. 17 Abs. 2 und 3 des Asylgesetzes bleiben vorbehalten.

    Danach kann der Kanton einem ihm zugewiesenen Gesuchsteller eine
fremdenpolizeiliche Aufenthaltsbewilligung erteilen, sofern das Gesuch vor
mehr als vier Jahren eingereicht worden ist. Will der Kanton von dieser
Möglichkeit Gebrauch machen, hat er dies dem Bundesamt für Ausländerfragen
unverzüglich anzuzeigen. Im Zustimmungsverfahren hat der Gesuchsteller
Parteistellung (Art. 17 Abs. 2 letzter Satz Asylgesetz). Die Regelung gilt
sinngemäss auch im Asylbeschwerdeverfahren (Art. 17 Abs. 3 Asylgesetz).

    b) Mit Art. 12f des Asylgesetzes soll vermieden werden, dass für
denselben Ausländer gleichzeitig parallele Verfahren im Asyl- und
Ausländerrecht laufen, wodurch ein definitiver Entscheid über seine
Anwesenheit in der Schweiz blockiert oder übermässig verzögert würde (BBl
1990 II 643; Amtl.Bull. 1990 N. 839 Votum Koller). Art. 17 Abs. 2 des
Asylgesetzes sieht dabei eine Ausnahme vor für denjenigen Asylbewerber,
dessen Asylgesuch vor mehr als vier Jahren eingereicht worden ist;
in Anbetracht seines längeren Aufenthalts in der Schweiz soll nicht
ausgeschlossen bleiben, dass er eine ordentliche fremdenpolizeiliche
Anwesenheitsbewilligung erhält (ALBERTO ACHERMANN/CHRISTINA HAUSAMMANN,
Handbuch des Asylrechts, 2. Aufl., Bern/Stuttgart 1991, S. 194).
Dabei liegt es im Ermessen des Kantons, ob er ein solches Verfahren
einleiten will. Dem entspricht, dass dem Ausländer erst vor dem Bundesamt
für Ausländerfragen Parteistellung zukommt; immerhin kann er bei den
kantonalen Behörden die Einleitung des Verfahrens anregen, ohne dass er
dabei allerdings über einen Anspruch auf Behandlung verfügt (vgl. BBl
1990 II 645; WALTER KÄLIN, Grundriss des Asylverfahrens, Basel/Frankfurt
a.M. 1990, S. 197).

    Das Gesetz bestimmt die Art der zu erteilenden Aufenthaltsbewilligung
nicht. Häufig wird zwar nur eine humanitäre Aufenthaltsbewilligung in
Anwendung von Art. 13 lit. f BVO (für Erwerbstätige) oder Art. 36 BVO
(für Nichterwerbstätige) in Frage kommen, doch ist je nach den Umständen
des Einzelfalles auch eine solche unter Anrechnung auf die kantonalen
Höchstzahlen nicht ausgeschlossen (vgl. ACHERMANN/HAUSAMMANN, aaO, S. 348;
KÄLIN, aaO, S. 197).

    c) Der im Gesetz ausdrücklich vermerkte Vorbehalt des
Zustimmungsverfahrens zeigt, dass der Kanton die Bewilligung nicht
erteilen kann, ohne die notwendigen Einwilligungen der Bundesbehörden
einzuholen. Die Regelung von Art. 17 Abs. 2 des Asylgesetzes bezweckt
einzig, die Vorschrift über den Ausschluss der Parallelität von Asyl-
und Ausländerrechtsverfahren zu mildern. Auch aus den Materialien
ergibt sich nichts anderes. Die Formulierung des französischsprachigen
nationalrätlichen Berichterstatters war diesbezüglich allenfalls
nicht eindeutig ("... le projet donne aux Cantons la faculté de faire
bénéficier d'une autorisation de séjour les requérants d'asile...";
Amtl.Bull. 1990 N. 839 Votum Ducret). Der damalige Bundespräsident
Koller hat aber in derselben nationalrätlichen Debatte ausdrücklich von
einem Gesuch des Kantons beim Bundesamt für Ausländerfragen gesprochen
(Amtl.Bull. 1990 N. 839); von einem autonomen Entscheid war nicht die
Rede. Somit hebt die Regelung von Art. 17 Abs. 2 des Asylgesetzes die
ordentliche fremdenpolizeiliche Zuständigkeitsordnung nicht auf.

    Ferner besagt die Vorschrift nicht, dass einem Asylbewerber, der
sein Asylgesuch vor mehr als vier Jahren eingereicht hat und der nun
für eine Anwesenheitsbewilligung in Frage kommt, nur schon aus diesem
Grund auch eine solche zusteht. Zwar stellt der bisherige Aufenthalt
in der Schweiz allenfalls ein Kriterium für den Bewilligungsentscheid -
insbesondere für die Gewährung einer humanitären Bewilligung (vgl. E. 4c)
- dar. Es ergibt sich aber aus dem Gesetz nicht, dass bereits aufgrund der
vierjährigen Anwesenheit ein Anspruch auf die Bewilligung bestehen soll.

    In seiner Botschaft ging der Bundesrat davon aus, "dass
Asylgesuchsteller ohne völkerrechtlichen Schutz grundsätzlich nicht anders
zu behandeln sind als andere Ausländer ohne Anwesenheitsberechtigung in
der Schweiz. Treten deshalb nicht völkerrechtliche oder andere besondere
humanitäre Hinderungsgründe in den Vordergrund, so hat der abgelehnte
Asylbewerber die Schweiz zu verlassen" (BBl 1990 II 643). Dass im Fall
von Art. 17 Abs. 2 des Asylgesetzes hievon abzuweichen sei beziehungsweise
dass es sich dabei bereits um einen besonderen humanitären Hinderungsgrund
handle, geht aus der bundesrätlichen Botschaft nicht hervor. Auch im
Parlament war nur die Rede davon, dass für gewisse Härtefälle - und
nicht für alle Asylbewerber, deren Gesuch vor mehr als vier Jahren
eingereicht worden war - eine Ausnahmemöglichkeit geschaffen werden sollte
(Amtl.Bull. 1990 N. 839 Votum Mühlemann) beziehungsweise dass bei erfüllter
zeitlicher Bedingung ein Gesuch um Erteilung einer humanitären Bewilligung
eingereicht werden könne (Amtl.Bull. 1990 N. 839 Votum Koller). Nirgends
ist festgehalten, diesfalls müsse eine Bewilligung gewährt werden.

    Wohl sind Asylbewerber dadurch schlechtergestellt als andere Ausländer,
dass sie im Unterschied zu diesen nicht jederzeit und unabhängig von einer
vorherigen Aufenthaltsdauer in der Schweiz ein Gesuch um eine ordentliche
Anwesenheitsbewilligung, einschliesslich der humanitären Bewilligung,
stellen können. Dies findet seinen Grund allerdings in ihrem besonderen
Status als Asylbewerber, der ihnen - als Besserstellung gegenüber andern
Ausländern - vorübergehend die Anwesenheit in der Schweiz ohne ordentliche
Bewilligung erlaubt. Der Gesetzgeber hat denn die Unterscheidung auch
bewusst getroffen. Soweit darin im übrigen eine Benachteiligung zu sehen
wäre, ergäbe sie sich jedenfalls unmittelbar aus der gesetzlichen Regelung
und wäre sie für das Bundesgericht massgeblich (Art. 114bis Abs. 3 BV).

Erwägung 3

    3.- a) Gemäss Art. 52 lit. a und Art. 53 Abs. 2 lit. b BVO sind für
den Entscheid über eine Ausnahme von der zahlenmässigen Begrenzung der
Ausländer nach Art. 13 lit. f BVO die Bundesbehörden zuständig. Diese
und nicht die kantonale Fremdenpolizei haben darüber zu befinden, ob die
Voraussetzungen für eine solche Ausnahme vorliegen (Peter Kottusch, Das
Ermessen der kantonalen Fremdenpolizei und seine Schranken, in ZBl 91/1990,
S. 155). Dem Kanton, der sich zu einer humanitären Aufenthaltsregelung
bereit erklärt, steht es zwar frei, seine Ansicht zu diesem Punkt
zu äussern, er vermag die Bundesbehörden jedoch nicht zu binden;
deren Entscheid bleibt vorbehalten (vgl. ACHERMANN./HAUSAMMANN, aaO,
S. 351; IVO GUT, Le séjour des requérants d'asile pendant la procédure,
l'admission provisoire et l'autorisation de séjour à titre humanitaire,
in: Walter Kälin [Hrsg.], Droit des réfugiés, Freiburg 1991, S. 76).

    Ergeben sich aus der Zuständigkeitsordnung keine Besonderheiten, kann
für den Entscheid über eine Ausnahme von der zahlenmässigen Begrenzung
der Ausländer somit auf die bisherige bundesgerichtliche Rechtsprechung
zu den humanitären Bewilligungen abgestellt werden.

    b) Nach Art. 13 lit. f BVO sind Ausländer von den Höchstzahlen
ausgenommen, wenn ein schwerwiegender persönlicher Härtefall oder
staatspolitische Gründe vorliegen.

    Bei der Figur des schwerwiegenden persönlichen Härtefalles handelt
es sich um einen Rechtsbegriff, dessen Anwendung das Bundesgericht frei
überprüft. Den Behörden kommt insofern, wie das Bundesgericht in BGE
117 Ib 321 E. 4a festgehalten hat, kein Ermessen zu. Diese Praxis wurde
allerdings als missverständlich kritisiert; die Härtefallregel enthalte
einen unbestimmten Rechtsbegriff, weshalb den Vorinstanzen ein gewisser
Beurteilungsspielraum verbleibe (PETER KOTTUSCH, Bemerkungen zu BGE 117
Ib 317, in AJP 1992, S. 654). Sinngemäss bedeutet dies, dass sich das
Bundesgericht beim Urteil über einen Härtefall Zurückhaltung aufzuerlegen
hätte.

    Da jeder Rechtsbegriff grundsätzlich auslegungsbedürftig ist,
hat Unbestimmtheit für sich allein indessen nicht zwingend einen
Beurteilungsspielraum zur Folge; dazu muss die begriffliche Offenheit
des Gesetzes vielmehr auf einem Bedarf an Handlungsspielraum beruhen
(vgl. RENÉ A. RHINOW, Vom Ermessen im Verwaltungsrecht: eine Einladung zum
Nach- und Umdenken, in: recht 1983, S. 92 f.). Im vorliegenden Zusammenhang
sind keine besonderen, namentlich technischen oder örtlichen, Gegebenheiten
(vgl. dazu BGE 117 Ib 237; 115 Ib 315/6 E. 4a; 113 Ib 100 E. c; 112 Ib 53
E. 5) zu berücksichtigen, in welchen sich das Departement besser auskennen
würde oder in denen es eines grösseren Handlungsspielraumes bedürfte als
das Bundesgericht (unveröffentlichtes Urteil vom 15. Juli 1991 in Sachen
B. E. 3a). Soweit es darum geht, die begrifflichen Grenzen des Härtefalles
festzulegen, rechtfertigt sich eine Zurückhaltung daher nicht. In
Frage kommt dies nur allenfalls bei der Würdigung der tatsächlichen
Verhältnisse, soweit Umstände massgeblich sind, hinsichtlich derer die
Verwaltungsbehörden über einen besseren Gesamtüberblick und damit über
eine grössere Vergleichsbasis verfügen als das Bundesgericht, dem ja nur
einzelne Fälle zum Entscheid vorgelegt werden.

    Hingegen räumt Art. 13 lit. f BVO - und in diesem Sinne ist BGE 117
Ib 321 E. 4a zu präzisieren - den Bundesbehörden insoweit einen grossen
Beurteilungsspielraum ein, als über die Ausnahme von den Höchstzahlen aus
staatspolitischen Gründen ("considérations de politique générale" in der
französisch-, "motivi di politica generale" in der italienischsprachigen
Fassung) zu befinden ist. Nicht nur ist dieses Tatbestandsmerkmal sehr
offen formuliert, sondern es bedingt von seiner Zweckrichtung her auch
einen allgemeinpolitischen Handlungsspielraum für die Bundesbehörden. Mit
Blick auf den Ausnahmekatalog von Art. 100 OG, namentlich Art. 100 lit. a
OG, fragt sich sogar, ob deren Entscheide unter diesem Gesichtspunkt vom
Bundesgericht überhaupt überprüft werden können. Auf jeden Fall hat es
sich dabei aber grosse Zurückhaltung aufzuerlegen.

    c) Die Begrenzungsmassnahmen bezwecken in erster Linie ein
ausgewogenes Verhältnis zwischen dem Bestand der schweizerischen und dem
der ausländischen Wohnbevölkerung und sind auf eine Verbesserung der
Arbeitsmarktstruktur und eine möglichst ausgeglichene Beschäftigung
ausgerichtet (vgl. Art. 1 lit. a und c BVO). Die Ausnahme von der
zahlenmässigen Beschränkung nach Art. 13 lit. f BVO hat zum Ziel, die
Anwesenheit in der Schweiz solchen Ausländern erleichtert zu ermöglichen,
die an sich den Höchstzahlen zu unterstellen wären, bei denen sich dies
jedoch infolge der besonderen Umstände ihres Falles als übermässige Härte
auswirken würde oder dies staatspolitisch unerwünscht wäre (vgl. BGE 117
Ib 321 E. 4b). Da es sich bei Art. 13 lit. f BVO um eine Ausnahmenorm
handelt, muss bei der Anwendung der Bestimmung gewährleistet bleiben,
dass eine Befreiung von den Höchstzahlen nicht zum Normalfall wird,
sondern eben eine Ausnahme bleibt.

    d) In zwei Kreisschreiben vom 21. Dezember 1990 hat der Vorsteher
des Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartements die Voraussetzungen
festgelegt, die von den Asylbewerbern zu erfüllen sind, damit ihnen eine
Bewilligung aus humanitären Gründen erteilt werden kann. Diese Weisungen
haben allerdings keine Gesetzeskraft und stellen kein Bundesrecht im Sinne
von Art. 104 lit. a OG dar. Sie entfalten daher keine Rechtswirkung
und binden weder die privaten Betroffenen noch die Verwaltungsbehörden
selbst und erst recht nicht das Bundesgericht (ROBERT PATRY, Le problème
des directives de l'Administration fédérale des contributions, in:
ASA 59, 28). Immerhin können solche Weisungen dazu dienen, dass eine
einheitliche und rechtsgleiche Praxis befolgt wird. Vom materiellen Gehalt
her sind sie aber an den Rahmen gebunden, den ihnen das Gesetzes- oder
Verordnungsrecht vorgibt (unveröffentlichtes Urteil vom 15. Juli 1991 in
Sachen B. E. 4a). Namentlich schliessen die Kreisschreiben nicht aus,
dass eine humanitäre Bewilligung auch einmal aufgrund anderer, darin
nicht vorgesehener Umstände gewährt wird (unveröffentlichtes Urteil vom
7. Februar 1991 in Sachen S. E. 2d).

    Die Weisungen vom 21. Dezember 1990 waren die Folge der Revision
des Asylgesetzes durch den Bundesbeschluss vom 22. Juni 1990 über das
Asylverfahren und lösten das Kreisschreiben vom 30. Dezember 1989 ab,
mit welchem langjährigen Asylbewerbern in einer einmaligen Aktion relativ
grosszügig humanitäre Bewilligungen erteilt worden waren. Die neuen
Weisungen sind diesbezüglich restriktiver (vgl. dazu ACHERMANN/HAUSAMMANN,
aaO, S. 347 ff.; ROLAND BERSIER, Droit d'asile et statut du réfugié en
Suisse, Lausanne 1991, S. 161 ff.) und riefen entsprechende Kritik hervor
(vgl. zum Beispiel ACHERMANN/HAUSAMMANN, aaO, S. 352; MARIO GATTIKER,
Änderungen im Schweizerischen Asylrecht, in: plädoyer 4/1991, S. 38 f.;
WALTER STÖCKLI, Unlösbare Härtefälle, in: Asyl 1991/1, S. 5 f.).

    Zwar stellt sich die Frage der Gleichbehandlung des Beschwerdeführers
im Vergleich zu denjenigen Asylbewerbern, die von der älteren Praxis
profitierten. Hingegen rechtfertigt sich die Praxisänderung einerseits
insoweit, als die früheren Weisungen schematische Kriterien enthielten
und damit dem Ausnahmecharakter der humanitären Bewilligung nur
wenig und dem Einzelfallcharakter der Härtefallregelung im besonderen
kaum Rechnung trugen (unveröffentlichtes Urteil vom 15. Juli 1991 in
Sachen B. E. 4c). Andererseits stand die ältere Praxis auch unter dem
staatspolitischen Gesichtspunkt, dass es damals innenpolitisch dringlich
war, die seit Jahren hängigen Asylfälle zu erledigen beziehungsweise
abzubauen. Mit dem Inkrafttreten des Bundesbeschlusses vom 22. Juni 1990
über das Asylverfahren, der die beschleunigte Erledigung der Asylgesuche
und den Pendenzenabbau mit neuen gesetzlichen Mitteln bezweckte (vgl. BBl
1990 II 577 ff.), verringerte sich die Notwendigkeit, dies über den Umweg
der humanitären Bewilligungen zu erreichen.

Erwägung 4

    4.- a) Der Verordnungstext verlangt für die Anerkennung
eines Härtefalles, dass dieser schwer wiegt; die französisch- und
italienischsprachigen Fassungen verdeutlichen, dass es sich um besonders
einschneidende Umstände handeln muss ("dans un cas personnel d'extrême
gravité" beziehungsweise "in casi personali particolarmente rigorosi"). Es
gelten daher strenge Voraussetzungen für die Anerkennung eines Härtefalls
(vgl. BGE 117 Ib 322).

    b) Auch in materieller Hinsicht ist das Härtefallverfahren klar vom
Asylverfahren zu trennen; sonst ergäben sich nicht nur Doppelspurigkeiten,
sondern das Härtefallverfahren könnte auch zu einer Art Wiedererwägung
des Asylentscheids führen oder missbraucht werden. Die Härtefallregel der
Begrenzungsverordnung dient daher nicht dazu, Aufenthalt in der Schweiz
zwecks Schutz vor kriegerischen Ereignissen und staatlichen Übergriffen
oder ähnlichen Eingriffen in die persönliche Freiheit zu gewähren.
Dafür steht einerseits das Asylverfahren zur Verfügung, andererseits
können solche Umstände für die Vollziehbarkeit einer verfügten Wegweisung
(vgl. Art. 14a Abs. 4 ANAG sowie BBl 1990 II 668 f.) massgeblich
sein. Für die Frage des Härtefalles sind somit ausschliesslich humanitäre
Gesichtspunkte wesentlich, die nicht auf staatlicher Verfolgung beruhen
(unveröffentlichte Urteile vom 3. Juli 1992 in Sachen P. E. 2b und vom
29. Oktober 1990 in Sachen R. E. 3b).

    Unter diesem Gesichtspunkt können allenfalls besondere Erschwernisse im
Heimatland bei der Würdigung der persönlichen, familiären und ökonomischen
Verhältnisse des Ausländers mitberücksichtigt werden. Individuelle
Benachteiligungen oder solche von nationalen oder ethnischen Minderheiten
kommen dafür allerdings nur insoweit in Frage, als sie nicht auf
staatlicher Verfolgung beruhen (unveröffentlichtes Urteil vom 3. Juli
1992 in Sachen P. E. 2b).

    c) Gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung setzt ein
massgeblicher Härtefall voraus, dass sich der betreffende Ausländer in
einer persönlichen Notlage befindet. Das bedeutet, dass seine Lebens- und
Daseinsbedingungen gemessen am durchschnittlichen Schicksal von Ausländern
in gesteigertem Masse in Frage gestellt sein müssen beziehungsweise
die Verweigerung von der Ausnahme der zahlenmässigen Begrenzung für den
Betroffenen schwere Nachteile zur Folge hätte. Bei der Beurteilung des
Härtefalles sind alle Gesichtspunkte und Besonderheiten des Einzelfalles
zu berücksichtigen (BGE 117 Ib 322). Beim Vergleich mit dem Schicksal
anderer Ausländer ist zu beachten, dass allfällige vom Gesetz vorgegebene
Besonderheiten in der rechtlichen Stellung einer Ausländerkategorie zwar
allenfalls mitberücksichtigt werden können, aber nicht bereits für sich
eine massgebliche Härte begründen (vgl. E. 2c).

    Ein Härtefall setzt nicht zwingend voraus, dass sich der
Ausländer je hier aufgehalten hat, sofern sich eine Anwesenheit in
der Schweiz als unabdingbar zur Vermeidung einer bedrohlichen Notlage
entpuppt. Andererseits genügt die bisherige oder eine frühere Anwesenheit
für sich allein nicht zur Annahme eines Härtefalles. Wenn der Ausländer
allerdings eine besonders enge Beziehung zur Schweiz hat, zum Beispiel
weil er während längerer Zeit mit Anwesenheitsrecht hier lebte und gut
integriert ist, kann dies die Anforderungen an die Dringlichkeit der
Notlage verringern, sofern gerade auch darin eine Härte zu sehen ist,
dass er seine Beziehung zur Schweiz nicht oder nicht mehr hier leben kann
(BGE 117 Ib 322). Dies ist auch daran zu messen, wieweit es dem Ausländer
zumutbar ist, sich in einem andern Land, namentlich in seiner Heimat,
aufzuhalten beziehungsweise sich dorthin zu begeben.

    d) Der Beschwerdeführer ist in der Türkei geboren und wuchs dort
auf. Im Alter von 26 Jahren reiste er in die Schweiz ein, wo er seit
nunmehr rund fünfeinhalb Jahren als Asylbewerber lebt. Zwar hat er hier
nie zu Klagen Anlass gegeben, sich einen Freundeskreis aufgebaut und
sich über Beständigkeit am Arbeitsplatz ausgewiesen. Dies genügt aber
nicht, um die Anforderungen an die Dringlichkeit der Notlage erheblich
zu verringern. Hat der Beschwerdeführer den weitaus grösseren Teil
seines Lebens einschliesslich seiner Jugend in der Türkei verbracht,
liegt allein in der fünfeinhalbjährigen Anwesenheit in der Schweiz und
der damit verbundenen Integration noch nicht eine massgebliche Härte,
wenn er nicht hier bleiben könnte.

    Seine Angehörigen leben immer noch in der Türkei; über familiäre
Beziehungen in der Schweiz verfügt er nicht. Selbstredend wäre eine
Rückkehr in die Türkei für ihn mit gewissen Nachteilen - vor allem wohl
wirtschaftlicher, aber auch persönlicher Art - verbunden. Diese wiegen
aber nicht derart schwer, dass er sich in einer eigentlichen Notlage
befände. Auch sonst ist nicht ersichtlich, worin für den Beschwerdeführer
eine besondere Härte oder schwere Nachteile liegen sollten und dass sich
sein Verbleiben in der Schweiz als erforderlich erwiese. Insoweit sich
die Frage einer humanitären Bewilligung bei ihm - im Unterschied zu
Angehörigen anderer Ausländerkategorien - erst nach über vierjähriger
Anwesenheit gestellt hat, ist dies unmittelbare Folge des Gesetzes und
seines Status als Asylbewerber.

    Im übrigen finden sich entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers sehr
wohl vergleichbare Fälle bei Nichtasylbewerbern. So hat das Bundesgericht
zum Beispiel bei zwei Botschaftsangestellten einen Härtefall trotz
mehrjähriger Anwesenheit in der Schweiz verneint, obwohl im einen Fall
staatliche Verfolgung im Heimatland geltend gemacht worden war und
im andern Fall auch die Familie hier gelebt hatte und integriert war
(unveröffentlichte Urteile vom 29. Oktober 1990 in Sachen R. sowie vom
26. November 1991 in Sachen S.). Ebensowenig handelte es sich bei einem
Ausländer um einen Härtefall, der aus Studiengründen mit seiner Familie
in die Schweiz gekommen und hier gut integriert war und dessen Aufenthalt
nach abgeschlossener Ausbildung trotz entsprechendem Gesuch mehrere Jahre
nicht geregelt worden war (unveröffentlichtes Urteil vom 26. Januar 1993
in Sachen R.).

    e) Der Beschwerdeführer erfüllt somit die Voraussetzungen für einen
schwerwiegenden persönlichen Härtefall im Sinne von Art. 13 lit. f
BVO nicht.

Erwägung 5

    5.- Schliesslich fragt sich, ob der Beschwerdeführer aus
staatspolitischen Gründen von den Höchstzahlen der Begrenzungsverordnung
auszunehmen ist. Dabei liesse sich eher als beim Härtefall allenfalls auch
die politische Situation im Heimatland mitberücksichtigen. Im vorliegenden
Zusammenhang sahen die Vorinstanzen dazu jedoch keine Veranlassung. Da
sich das Bundesgericht insofern grosse Zurückhaltung aufzuerlegen hat
(vgl. E. 3b) und es keinen klaren Hinweis für die staatspolitische
Begründetheit der Ausnahme des Beschwerdeführers von den Höchstzahlen
gibt, ist der angefochtene Entscheid auch unter diesem Gesichtspunkt
nicht zu beanstanden.

Erwägung 6

    6.- Dass die Voraussetzungen einer Ausnahme von den Höchstzahlen
der Begrenzungsverordnung nicht erfüllt sind, schliesst nicht aus,
dem Ausländer eine Aufenthaltsbewilligung innerhalb der bestehenden
Kontingente zu erteilen (vgl. E. 2b in fine). Die kantonalen Behörden
dürften dies insbesondere dann in Betracht ziehen, wenn sie selbst wie im
vorliegenden Fall einen Härtefall aus ihrer Sicht bejahen. Beim Entscheid
über solche Bewilligungen ist es den Fremdenpolizeibehörden im Rahmen
ihres Ermessens und ihrer Möglichkeiten denn auch unbenommen, bei einem
Bewerber mitzuberücksichtigen, ob er bereits gewisse Beziehungen zur
Schweiz aufweist, selbst wenn diese Beziehungen im übrigen noch nicht
von rechtlichem Belang sind.