Sammlung der Entscheidungen des Schweizerischen Bundesgerichts
Collection des arrêts du Tribunal fédéral suisse
Raccolta delle decisioni del Tribunale federale svizzero

BGE 119 IB 389



119 Ib 389

40. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 15.
Dezember 1993 i.S. X. gegen Stadt Zürich und Verwaltungsgericht des
Kantons Zürich sowie Stadt Zürich gegen X. und Verwaltungsgericht des
Kantons Zürich (Verwaltungsgerichtsbeschwerde) Regeste

    Umweltschutzgesetz - Beschwerderecht, Emissionsbegrenzung bei
Feuerungsanlagen, Gebührenerhebung, Verursacherprinzip.

    Legitimation der Stadt Zürich zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde
(E. 2e).

    Mitwirkungspflicht des Inhabers einer bestehenden Feuerungsanlage im
Sanierungsverfahren (E. 3c).

    Die einem einzelnen Anlageninhaber zurechenbare Sanierungsverfügung ist
nicht generell von der Gebührenpflicht ausgenommen (E. 4b). Gebührenpflicht
nach Art. 48 Abs. 1 USG (E. 4c und d). Festsetzung der Gebühr nach dem
massgebenden Gebührentarif (E. 4e und f).

Sachverhalt

    A.- Am 21. März 1990 genehmigte der Regierungsrat des
Kantons Zürich den vom Stadtrat Zürich gemäss Art. 31 f. der
Luftreinhalte-Verordnung des Bundes vom 16. Dezember 1985 (LRV)
erlassenen "Teilmassnahmenplan Feuerungen", der für Feuerungsanlagen
u.a. verschärfte NOx-Emissionsbegrenzungen und die zeitlich gestaffelte
Sanierung bestehender Anlagen innert bestimmter Fristen vorsieht. In
der Folge forderte das Gesundheitsinspektorat die Besitzer von älteren
Feuerungsanlagen mehrmals auf, ihre Anlagen innert Frist den verschärften
Anforderungen des Massnahmenplans anzupassen. X. bestreitet, die
entsprechenden Sanierungsaufforderungen erhalten zu haben.

    Mit Verfügung der Bausektion II des Stadtrats Zürich vom 16. November
1990 wurde X. verpflichtet, die im Jahre 1967 in seinem Gebäude an
der Albisstrasse in Zürich eingebaute Feuerungsanlage entsprechend dem
Teilmassnahmenplan Feuerungen spätestens bis 1. Juli 1992 zu sanieren oder
die Anlage stillzulegen. Für den Fall, dass die Sanierung oder Stillegung
nicht innert Frist erfolge, drohte die Bausektion II die Ersatzvornahme
an. In der Verfügung wurden dem Grundeigentümer X. eine Stadtgebühr von
Fr. 300.--, eine Schreib-/Ausfertigungsgebühr von Fr. 60.-- und Fr. 8.--
Porti, somit Verfahrenskosten von insgesamt Fr. 368.-- auferlegt. Einen von
X. gegen diese Verfügung erhobenen Rekurs hiess die Baurekurskommission I
des Kantons Zürich am 15. November 1991 insoweit gut, als die Bausektion II
dem Adressaten Verfahrenskosten von insgesamt Fr. 368.-- auferlegt hatte;
im übrigen blieb das Rechtsmittel erfolglos.

    Gegen diesen Entscheid der Baurekurskommission I erhoben sowohl
X. als auch die Stadt Zürich Beschwerde an das Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich. X. verlangte im wesentlichen die Aufhebung der
Verfügung der Bausektion II des Stadtrats Zürich sowie die Aufhebung des
Entscheids der Baurekurskommission I. Die Stadt Zürich beanstandete den
Entscheid der Baurekurskommission I insoweit, als ihr darin die Befugnis
abgesprochen worden war, für die Verfügung eine Gebühr zu erheben. Das
Verwaltungsgericht wies die Beschwerde von X. (VB 91/0179) am 8. Mai 1992
und jene der Stadt Zürich (VB 91/0170) am 8. Juli 1992 ab. Die Begründung
der Urteile wird, soweit erforderlich, in den nachfolgenden Erwägungen
wiedergegeben.

    Die Stadt Zürich sowie X. haben dem Bundesgericht in dieser
Angelegenheit je eine Verwaltungsgerichtsbeschwerde eingereicht. Die Stadt
Zürich beantragt die Aufhebung des Verwaltungsgerichtsurteils vom 8. Juli
1992, und X. verlangt im wesentlichen, das Verwaltungsgerichtsurteil vom
8. Mai 1992 sei aufzuheben.

    Das Bundesgericht weist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde von X. ab
und heisst die Beschwerde der Stadt Zürich gut.

Auszug aus den Erwägungen:

                     Aus den Erwägungen:

Erwägung 2

    2.- e) X. ist als Verfügungsadressat gemäss Art. 103 lit. a OG
zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde legitimiert. Die Stadt Zürich ist
gestützt auf Art. 57 des Bundesgesetzes über den Umweltschutz vom
7. Oktober 1983 (USG) in Verbindung mit Art. 103 lit. c OG zur Erhebung
der Verwaltungsgerichtsbeschwerde berechtigt. Ausserdem ist die Stadt
Zürich insoweit als das Verwaltungsgericht die Gebührenerhebung als
bundesrechtswidrig bezeichnete in ihren hoheitlichen Befugnissen betroffen
und sie hat ein schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung bzw. Änderung
des von ihr angefochtenen Entscheids (nicht publizierte E. 2 von BGE 112
Ib 564 ff., vgl. BGE 118 Ib 614 ff. E. 1b).

Erwägung 3

    3.- Mit der Verfügung der Bausektion II vom 16. November 1990,
welche das Verwaltungsgericht in der Sache, nicht aber im Kostenpunkt
bestätigt hat, wurde X. wie erwähnt unter Androhung der Ersatzvornahme
verpflichtet, die im Jahre 1967 in seinem Gebäude an der Albisstrasse
in Zürich eingebaute Feuerungsanlage entsprechend dem Teilmassnahmenplan
Feuerungen spätestens bis 1. Juli 1992 zu sanieren oder stillzulegen.

    a) X. macht geltend, er könne lediglich zur Einhaltung der Grenzwerte
verpflichtet werden; indessen bestehe keine gesetzliche Grundlage dafür,
dass ältere Feuerungsanlagen generell ersetzt werden müssten. Da die zur
Diskussion stehende Anlage schon heute die Grenzwerte einhalte und das
Gegenteil nicht bewiesen sei, bezeichnet er die umstrittene Verfügung
als rechtswidrig bzw. nichtig. X. beruft sich auf keine Beweismittel,
welche die Einhaltung der Grenzwerte belegen würden.

    b) Das Verwaltungsgericht führt im angefochtenen Entscheid VB 91/0179
aus, es wäre Sache von X. gewesen, seine angesichts der ausführlichen
Erwägungen der Baurekurskommission höchst unwahrscheinlichen Behauptungen
über die Emissionen der aus dem Jahre 1967 stammenden Anlage spätestens
vor Verwaltungsgericht zu substantiieren. Die Baurekurskommission hatte in
ihrem Entscheid dargelegt, dass es zur Erreichung der im Massnahmenplan
festgesetzten verschärften Stickoxid-Emissionsbegrenzungen neuester
Systementwicklungen bedürfe, der sogenannten Low-NOx Brennertechnik. Die
heutigen "Normalbrenner" emittierten durchschnittlich mehr als das Doppelte
dieses Schadstoffs, während Geräte vom Alter des Brenners von X. sogar
das Drei- bis Vierfache an Stickoxid ausstiessen. Einem solchen Brenner
aus dem Jahre 1967 fehle der für die Einhaltung des zulässigen Auswurfs
an Stickoxiden notwendige Stand der Technik, weshalb auf einen direkten
Nachweis der Überschreitung der zulässigen Emissionsgrenzwerte bei jeder
einzelnen Anlage seitens der Behörden verzichtet werden könne.

    Das Verwaltungsgericht hat ergänzend darauf hingewiesen, dass die
Feuerungsanlage nach der umstrittenen Verfügung der Bausektion II nicht
auf jeden Fall ersetzt werden müsse, sondern so zu überholen sei, dass
die Emission von Stickoxiden bestimmte Grenzwerte nicht überschreite,
wobei auch die übrigen Anforderungen der Luftreinhalte-Verordnung
erfüllt werden müssten. Wenn X. somit den fachmännischen Nachweis -
Garantie durch einen zugelassenen Installateur - erbringen könne, dass
die rund 25jährige Anlage den Anforderungen der Verfügung der Bausektion
II entspreche, so habe er seine Pflicht erfüllt. Es sei allerdings wie
erwähnt nicht zu erwarten, dass dieser Nachweis gelinge.

    c) Diese Ausführungen des Verwaltungsgerichts, die der Beschwerdeführer
in seiner Beschwerdeschrift nicht auch nur ansatzweise zu widerlegen
vermag, sind zutreffend. Angesichts der nach den technischen Gegebenheiten
und den einlässlichen Darlegungen der Baurekurskommission I naheliegenden
Vermutung, dass die streitbetroffene Feuerungsanlage zu einem zu hohen
Schadstoffausstoss führt, war der Betreiber der Anlage verpflichtet,
spätestens im Verfahren vor dem Verwaltungsgericht die Behauptung,
seine Anlage aus dem Jahre 1967 halte die massgebenden Grenzwerte ein,
zu belegen. Die entsprechende Mitwirkungspflicht ergibt sich aus den
Art. 46 Abs. 1 USG und 12 Abs. 1 LRV und ist das Korrelat zu dem im
Verwaltungsrecht geltenden Untersuchungsgrundsatz (vgl. RHINOW/KRÄHENMANN,
Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, S. 298 f.). Die Auffassung von
X., es obliege den staatlichen Behörden, in jedem Einzelfall nachzuweisen,
dass eine Heizungsanlage den massgebenden Bestimmungen nicht entspreche,
geht fehl. Das Bundesgericht hat bereits im Zusammenhang mit der Frage
der Pflicht zur Lärmermittlung entschieden, die Umweltbelastung sei mit
einem vernünftigen Aufwand zu ermitteln; wie bei jeder Staatstätigkeit
sei der Praktikabilität und Leistungsfähigkeit der Verwaltung ein
hinreichendes Gewicht beizumessen. Die Immissionen müssten nicht bei
jedem Objekt gesondert gemessen werden, sondern es könnten grundsätzlich
vergleichbare Werte beigezogen werden (BGE 117 Ib 125 E. 5c, d). Bei
der Beurteilung von Emissionen aus Feuerungsanlagen sind die gleichen
Regeln anzuwenden. Dem Verwaltungsgericht kann somit keine Verletzung von
Bundesrecht vorgeworfen werden, soweit es die Verfügung der Bausektion II
in der Sache bestätigte. Bei der beschriebenen Rechtslage erhebt X. auch
die Rüge der Verletzung von Art. 4 BV und Art. 6 Ziff. 1 EMRK zu Unrecht.

Erwägung 4

    4.- Weiter ist zu prüfen, ob das Umweltschutzrecht eine
Gebührenerhebung für eine Sanierungsverfügung, wie sie im vorliegenden
Fall getroffen wurde, von vornherein ausschliesst.

    a) Das Verwaltungsgericht hält die Kostenauflage gestützt auf
Art. 48 Abs. 1 USG für unzulässig. Nach dieser Bestimmung wird für
Bewilligungen, Kontrollen und besondere Dienstleistungen nach diesem
Gesetz eine Gebühr erhoben. Das Verwaltungsgericht führt im angefochtenen
Entscheid VB 91/0170 vom 8. Juli 1992 aus, Art. 48 Abs. 1 USG bilde zwar
die verfassungsrechtlich geforderte gesetzliche Grundlage zur Erhebung
von Gebühren durch die Vollzugsbehörden von Bund und Kantonen im ganzen
Anwendungsbereich des Umweltschutzgesetzes; die Bestimmung gestatte
die gebotene Gebührenerhebung jedoch nur für die darin umschriebenen
Amtshandlungen. Die umstrittene Verfügung der Bausektion II gehöre
nicht zu diesen gebührenpflichtigen Amtshandlungen. Dagegen sei auch
nicht mit dem Verursacherprinzip im Sinne von Art. 2 USG aufzukommen,
nach welchem derjenige, der Massnahmen nach diesem Gesetz verursacht,
die Kosten dafür trägt. Bei der Abgrenzung dieses Grundsatzes von der
gesetzlichen Gebührenregelung sei zu beachten, dass Art. 48 Abs. 1
USG eine abschliessende Regelung darstelle (H. RAUSCH, Kommentar zum
Umweltschutzgesetz, N. 12 zu Art. 2). Somit könne vom Adressaten der
vorliegenden Sanierungsverfügung, welche nicht eine Bewilligung, Kontrolle
oder besondere Dienstleistung sei, keine Gebühr erhoben werden.

    b) Dem Verwaltungsgericht ist darin beizupflichten, dass
nicht alle Kosten von Amtshandlungen, die durch den Vollzug der
Umweltschutzgesetzgebung ausgelöst werden, gestützt auf Art. 48 Abs. 1
USG auf die Verursacher der Umweltbelastung überwälzt werden dürfen. So
wird den Umweltschutzfachstellen in Art. 6 USG ein Informations- und
Beratungsauftrag erteilt, der in der Regel unentgeltlich zu erfüllen
sein wird (H. RAUSCH, aaO, N. 9 zu Art. 6; U. BRUNNER, ebenda, N. 16 zu
Art. 48). Zudem führt der Vollzug des Umweltschutzrechts zu zahlreichen,
nicht einem einzelnen Verursacher zurechenbaren Amtshandlungen, deren
Kosten in der Regel der Staat trägt (z.B. Erlass der Massnahmenpläne
nach Art. 31 ff. LRV, der Lärmbelastungskataster nach Art. 37 ff. LSV,
Zuordnung der Empfindlichkeitsstufen in der Nutzungsplanung nach Art. 44
Abs. 2 LSV). Dass hingegen einem einzelnen Anlageninhaber zurechenbare
Sanierungsverfügungen von der Gebührenpflicht generell ausgenommen sein
sollten, lässt sich weder mit Sinn und Zweck des Verursacherprinzips
noch mit dem Wortlaut von Art. 48 Abs. 1 USG vereinbaren. Zudem dürfte
auch die in Art. 6 USG verankerte Information und Beratung nicht in jedem
Fall unentgeltlich sein (vgl. H. RAUSCH, aaO, N. 9 zu Art. 6; U. BRUNNER,
aaO, N. 16 zu Art. 48). Es ist primär Aufgabe der Kantone und des Bundes,
die Einzelheiten der Gebührenerhebung durch Erlass eines Gebührentarifs
zu regeln (vgl. Art. 48 Abs. 2 USG; U. BRUNNER, aaO, N. 17 ff. zu Art. 48).

    c) Zu den von der Allgemeinheit zu tragenden Kosten zur Ermittlung
der Umweltbelastung, die durch Heizungsanlagen ausgelöst werden, sind
zweifellos die Aufwendungen für die Anlegung der notwendigen Register
über die bestehenden Heizungsanlagen und die Information der Besitzer
von Anlagen, die erfahrungsgemäss einen zu hohen Schadstoffausstoss
aufweisen, zu zählen. Auch für die mit der Information verbundene
allgemeine Aufforderung an alle Besitzer entsprechender Anlagen, innert
angemessener Frist die Änderung der Anlage zu veranlassen und die Behörde
hierüber zu informieren, ist in der Regel wohl richtigerweise keine
Gebühr zu erheben, wie dies dem Vorgehen der städtischen Verwaltung
entspricht. Wenn jedoch in der Folge einzelne Besitzer solcher Anlagen
ihrer Mitwirkungspflicht nicht nachkommen, so dass wie im vorliegenden
Fall weitere gezielte Sanierungsverfügungen nötig werden, so entsteht
ein zusätzlicher Kontrollaufwand, der den entsprechenden Verursachern
eindeutig anzulasten ist. Grundsätzlich sind hierfür nach Art. 48 Abs. 1
USG entsprechend dem Verursacherprinzip kostendeckende Gebühren zu erheben
(Botschaft des Bundesrates zu Art. 42 des Entwurfs zum USG, BBl 1979
III 821).

    d) Selbst wenn man den entsprechenden Aufwand nicht den in Art. 48
Abs. 1 USG genannten Kontrollen zuordnen wollte, könnte sich die Frage
stellen, ob die Kantone für gezielte Sanierungsverfügungen an Besitzer
von Heizungsanlagen mit erfahrungsgemäss zu hohem Schadstoffausstoss eine
Gebühr erheben dürfen. Die Stadt Zürich macht diesbezüglich geltend,
im kantonalen Recht könne auch eine Gebührenerhebung für in Art. 48
Abs. 1 USG nicht ausdrücklich genannte Amtshandlungen vorgesehen
werden. Das Verwaltungsgericht wendet gegen diese Auffassung ein,
die gebührenpflichtigen Handlungen seien in Art. 48 Abs. 1 USG für den
Vollzug des Umweltschutzrechts des Bundes abschliessend genannt. Wie es
sich damit verhält, kann im vorliegenden Urteil offengelassen werden, da
die umstrittenen Gebühren nach den Ausführungen in E. 4c hiervor wegen
des entstandenen Kontrollaufwands grundsätzlich auf Art. 48 Abs. 1 USG
abgestützt werden können.

    e) Gemäss Art. 48 Abs. 2 USG hat jedoch die nach kantonalem Recht
zuständige Behörde die Gebührenansätze zu bestimmen. Die Gebührenerhebung
setzt somit ergänzendes kantonales Ausführungsrecht voraus (s. vorne
E. 4b). Im vorliegenden Fall hat das Verwaltungsgericht die von der
Bausektion II erhobene Gebühr nicht im einzelnen auf ihre gesetzliche
Grundlage hin überprüft, sondern lediglich entschieden, Art. 48 Abs. 1 USG
schliesse die Gebührenerhebung für die Sanierungsverfügung grundsätzlich
aus. Nachdem sich diese Auffassung als unzutreffend erweist, ist die
Verwaltungsgerichtsbeschwerde der Stadt Zürich gutzuheissen und die Sache
zur Neubeurteilung der Gebührenfrage an die Vorinstanz zurückzuweisen.

    f) Das Verwaltungsgericht wird somit zu beurteilen haben, ob die
von der Bausektion II verlangten Gebühren unter Berücksichtigung des
Gleichbehandlungsgebots und der weiteren für die Gebührenerhebung geltenden
verfassungsrechtlichen Grundsätze mit dem kantonalen und kommunalen
Recht, namentlich mit dem massgebenden Gebührentarif, vereinbar sind. Im
vorliegenden Fall ist unklar, ob eine genügende kantonale Regelung für die
Gebührenerhebung besteht. Bei der Beurteilung der Gebühren wird auch zu
berücksichtigen sein, dass die Verfügung der Bausektion II vom 16. November
1990 nach den vorangegangenen, grundsätzlich gebührenfreien Abklärungen
des Gesundheitsinspektorats ohne erheblichen zusätzlichen Aufwand erlassen
werden konnte. Grundlage der umstrittenen Verfügung bildete im wesentlichen
das Alter der Anlage, die keiner technischen Prüfung unterzogen wurde.

    Im angefochtenen Entscheid VB 91/0170 führt das Verwaltungsgericht
aus, die Beschwerde der Stadt Zürich sei allein schon aus Rechtsgründen
abzuweisen, weshalb es sich erübrige, die weiteren erhobenen und
denkbaren Einwendungen gegen die von der Beschwerdeführerin angestrebte
Kostenbelastung zu erörtern. Insbesondere könne dahingestellt bleiben,
ob eine Gebührenauflage begrifflich voraussetze, dass der Betroffene die
entsprechende Amtshandlung verursacht oder veranlasst habe, und ob es
gegen die Rechtsgleichheit verstosse, dass die Stadt Zürich in den meisten
Fällen mit gebührenfreien Einladungen bzw. Mahnungen zum Ziel gelange
und nur in besonderen, vom Verwaltungsgericht näher bezeichneten Fällen
mit einer gebührenpflichtigen Verfügung vorgegangen sei. Diese Fragen
wird das Verwaltungsgericht bei der Neubeurteilung der Angelegenheit
behandeln müssen, sofern es zum Schluss gelangt, eine Gebührenerhebung
sei bei Berücksichtigung der Grundsätze des vorliegenden Urteils nach
dem kantonalen Gebührenrecht zulässig.